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建立健全执行联动机制的路径探索

  2010年7月20日,最高人民法院召开新闻发布会,向社会公布了最高人民法院与中央19个部门联合会签的《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》,这标志着国家层面的以人民法院为主、各部门协作联动的执行联动机制正式建立。2019年7月14日,中央全面依法治国委员会印发《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》(以下简称《意见》),就进一步深化执行联动机制建设作出重大部署。执行联动机制的建立,对完善综合治理执行难工作大格局,确保“切实解决执行难”目标的实现具有重要意义。然而,在司法实践中,执行联动机制的推进仍然存在一些问题和困难,亟须加以完善。

  一、执行联动机制建设的必要性分析

  (一)“切实解决执行难”的需要

  “切实解决执行难”是党中央作出的重大决策部署,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分,更是事关人民群众切身利益的重点关注领域。执行联动机制的建立,旨在汇聚国家和社会的综合力量,通过部门联动,形成合力,大大挤压拒不履行法院生效判决的被执行人的社会生存空间,进而形成一套成熟而完整的能够促进被执行人自动履行的执行威慑机制,以确保“切实解决执行难”目标的实现。

  (二)社会信用体系建设的需要

  社会信用体系以诚实守信为基础,是具体作用于市场经济行为的规范,它保证一国的市场经济从以原始支付手段为市场交易方式向以信用交易为主流的市场交易方式的转变,是市场经济健康、有序发展的制度安排。社会信用体系包括社会信用法律体系、征信系统、信用惩戒制度、信用文化建设等方面。而执行联动机制的建立,通过将失信被执行人信息共享、建立联合惩戒机制,促进社会信用体系内容不断丰富,推动完善“一处失信、处处受限”信用体系建设。

  (三)健全完善综合治理执行难大格局的需要

  《意见》指出要“推动建立党委领导、政法委协调、人大监督、政府支持、法院主办、部门联动、社会参与的综合治理执行难工作大格局”,执行联动机制在进一步明确参与部门的职责、启动机制的条件以及机制运行程序和具体措施的前提下,建立起各国家机关、事业单位、社会组织相互配合、各司其职、共同努力以支持法院执行工作的制度模式,进一步细化综合治理执行难大格局。

  二、执行联动机制建设的现实困境

  (一)立法层面:法律规范不明确

  根据立法法的相关规定,与执行联动机制密切相关的执行措施应当规定在法律层级的规范中。然而,目前除民事诉讼法第二百六十二条规定的“人民法院可以对其采取或者通知有关单位协助采取限制出境,在征信系统记录、通过媒体公布不履行义务信息以及法律规定的其他措施”外,其他措施的法律依据均为司法解释、地方性法规、部门规章或政府文件。由于立法上不统一,造成执行措施依据不明确、标准不统一、地区之间存在差异性等问题,影响了执行联动的效力。比如,有些地方的协助执行单位未能将失信被执行人名单嵌入本单位管理、审批工作系统中,影响了失信惩戒的实际效果。

  (二)社会层面:征信系统不完善

  受传统文化、经济发展的限制,社会公众对征信系统认识不足,加之未建立覆盖社会各领域的社会征信系统,导致应用领域狭窄。此外,以政府主导并建立的“守信联合激励、失信联合惩戒”的奖惩机制尚处于发展阶段,全社会主体的协同运作机制匮乏,主要表现为:掌握信用信息的单位认识不足,无法实现信用信息的及时共享使用;具有惩戒功能的单位责任意识不强,造成惩戒失灵;缺乏与现实相适应的监督机制,导致社会信用奖惩措施无法落实到位。

  (三)司法层面:联动效果待提升

  正如上文所述,执行联动机制并未立法化,且考评监督机制过于疲软,联动单位存在“联而不动”的现象。比如,在打击拒执犯罪工作中,需要人民法院、检察院及公安机关协作配合,然而实践中对证据收集、案件移送、立案侦查、审查起诉和审判等环节,缺少统一规范,侦查、审查起诉、审判三个阶段对证据的收集、固定、认定存在不同认识,拒执罪判刑案件数量与移送审查案件数量之比相对较低,一些移送审查案件未能有效进入刑事立案、公诉和审判流程,降低了打击拒执犯罪的力度。

  (四)技术层面:信息化水平待提高

  当前,网络执行查控系统已覆盖大部分财产形式,但离“一网打尽”的目标尚有差距。比如,不动产尚未实现全国范围内的联网查询;网络平台虚拟财产未及时纳入网络查控范围;网络查询无法查询到被执行人通过现金交易、线下交易、利用别名多开账户等方式转移财产的情况。这些情况一方面是由于当前社会发展阶段的部门利益及信息对接兼容等问题的制约,导致一些信息还未被有效利用;另一方面,因经济发展带来的交易便利,使得网络很难监控到某些财产转移形式,还需通过审计、委托律师调查、联动单位协查、悬赏举报等手段补充取证。

  三、执行联动机制建设的路径探索

  (一)从法律层面明确执行联动机制

  执行联动机制的正当化,即执行联动机制存在的现实法律依据,可寄希望于可能出台的民事强制执行法。考虑到司法实践中执行联动机制涉及部门较多、情形较为复杂,笔者认为,应该在现有法律的基础上对执行联动机制进一步细化,全面详细地规定启用联动机制的条件,明确各联动单位责任、义务以及法律后果,制定各种联动机制的具体操作规程和细则。

  (二)从社会层面完善信用体系建设

  笔者认为,应加快社会信用体系建设。首先,培养公民良好的信用意识,从基础教育抓起,使他们成为我国信用体系的建设者、分享者和实施者。其次,整合社会资源,建立信息共享的数据平台,逐步形成全民、全社会的社会信用体系。再次,当前政府主导的征信系统为中国人民银行总行管理的征信系统,应进一步规范行业标准和操作规程,并扩大中介服务机构、行业协会等领域的征信记录向全社会提供免费方便的查询渠道。培植民间资信评估机构,鼓励他们以市场为导向创新信用产品,加强信用应用,促进共同发展。最后,加快信用法律制度立法,以法律为媒介,贯穿于社会诚信体系中,促进我国社会诚信体系良性发展。

  (三)从技术层面提升智能化水平

  充分运用大数据、区块链、云计算等现代科技,将现代信息技术与执行工作深度融合,按照“效率优先”的原则,通过国家统一的电子政务网络搭建多方联动执行平台,与公安、民政、住房、自然资源、农业农村、市场监管、人力社保等部门联动协作,突出人民法院“总控”功能,结合多部门信息联动,集约实施房产、土地、车辆、股权、金融理财产品等信息平台同步上传,实现数据互联互通,树立“大执行”工作理念,打造联动协作系统工程,逐步形成一方执行,多方联动的局面。比如,将全国范围内的不动产查询纳入网络执行查控系统;再比如,将失信名单和惩戒措施嵌入联动单位业务系统。

  (四)从管理方面加强执行指挥中心建设

  执行指挥中心的建设及实质化运行是执行管理体制改革最重要的抓手之一。从管理角度出发,要不断完善指挥中心建设,加强其在联动机制中的地位和作用,成立执行联动指挥室,开展执行联动决策、调度、管理、协调工作,通过召开会议、专项研究、专题审议等方式,制定工作规划和计划,分析执行联动态势、判定方向目标、解决重点问题、督导推动落实,整合区域执行力量、充分发挥联动执行优势。凝聚各方力量形成执行联动的最强合力,保障各项执行措施落到实处。

  (五)从保障方面完善配套机制

  一方面,加强执行队伍素质建设,优化执行队伍结构,提升执行人员业务水平能力,科学配置人员规划,规范人事调动,在人员配备、经费保障、技术培训等方面加大投入,建立经济奖励与职级晋升相结合的激励机制,提高执行人员能动性。另一方面,构建符合执行联动工作规律的考核监督机制,将执行联动工作纳入平安建设考核体系,提高考核分值,实行考核奖惩机制,明确协助执行的情形、无正当理由拒绝协助的责任等,对消极协助、泄露协助内容、擅自删除相关失信被执行人信息、不参与联合惩戒等问题,按情节在平安建设考核中予以扣分、取消评优资格,并对相关责任人追究责任;对拖延或拒不履行生效法律文书的部门单位,直接取消平安建设考核评优资格,并追究主要责任人的责任;对引发群体性抗拒执行事件的,实行一票否决,并进行责任追究。同时,对在执行工作中成绩突出、作出贡献的,也应在平安建设考核中予以体现,并落实奖惩。

  综合上述举措,可以形成协助机关关心执行、支持执行的良好氛围,形成全社会主动执行、协助执行、监督执行的法治意识,切实解决“联而不动、动而乏力”问题,为执行联动工作机制的长期实施提供有力保障。

  (作者单位:浙江省衢州市中级人民法院)

责任编辑:江萍