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财产保全制度的实践问题及完善建议

  作为前置性民事执行制度的财产保全制度,在依法保障胜诉当事人及时兑现权益、维护法院司法权威等方面,发挥着重要且不可替代的作用。2016年12月1日开始实施的《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》(以下简称《保全规定》),对财产保全案件的办理作了较为系统的规定。但随着诉讼保全案件数量的增加,财产保全制度在司法实践中也遇到了一些新问题。本文根据《保全规定》的内容,结合办理财产保全案件的实务经验,对财产保全案件办理过程中遇到的相关问题进行探讨,并尝试提出针对性建议,以供参考。

  一、财产保全制度实施过程中存在的问题

  (一)对财产保全的功能认知存在偏差

  财产保全是临时性的救济措施,是在诉讼尚未提出之前或者在诉讼中争议的权利义务关系尚未明确时提起的,它的立法本意在于保障当事人民事私权的实现。因进行财产保全在客观上有利于执行案件办理,所以一定程度上便利执行成为了财产保全的附加功能。

  但在实践中,却出现了财产保全制度功能异化的现象。有一些法官过于依赖财产保全在化解执行难问题中的作用,为了方便后续案件执行,只要当事人申请财产保全,不考虑案件是否存在转移财产损害当事人胜诉权益的行为,都一律适用财产保全措施。

  更加值得关注的是,财产保全还被赋予了促进民商事调解的功能。有一些申请保全人将财产保全异化为谈判的工具,利用财产保全措施对被保全人资金流动带来的负面影响,对被保全人施加压力。被保全人在此情形下往往倾向于作出一定让步,与申请保全人尽快调解结案。

  (二)缺乏对程序启动的必要性审查

  民事诉讼法第一百零三条、第一百零四条仅笼统地规定了财产保全的适用条件;《保全规定》第一条虽然规定“当事人、利害关系人申请财产保全,应当向人民法院提交申请书,并提供相关证据材料”,但却并没有明确申请书中应当载明的“请求事项和所依据的事实与理由”具体指哪些方面,对申请保全人的必要性陈述义务也未作出相应规定。司法实践中,一旦申请保全人提出财产保全申请,并提供财产担保,为保护申请保全人的利益,法院一般都会受理并作出采取财产保全措施的裁定,却不会对生效法律文书是否存在难以执行的可能作出必要审查判断,一定程度上忽视了财产保全的必要性审查。

  同时,申请财产保全错误的损害赔偿制度对滥用财产保全的遏制作用也并不大。根据最高人民法院(2015)民申字第1147号再审民事裁定书,“法律规定的申请财产保全错误损害赔偿责任,应当适用一般侵权责任过错归责原则”。而在实务中,申请财产保全错误的损害赔偿不仅要考虑人民法院裁判结果与申请人的请求之间存在的差异等客观要素,也要考虑申请保全人主观上存在故意或重大过失等主观要素。由被保全人对此负举证责任,一定程度上也影响了申请财产保全错误的损害赔偿结果。

  (三)财产保全措施选择缺乏灵活性

  财产保全案件中,保全裁定分为概括性保全裁定和具体性保全裁定两种。

  概括性保全裁定通常不指向具体的财产,在财产保全裁定中一般表述为“查询被保全人名下存款并在保全金额范围内冻结”。随着网络执行查控系统在全国范围推广,根据《保全规定》第十条、第十一条,执行法院可以利用网络执行查控系统,对裁定保全的财产或者保全数额范围内的财产进行查询。部分申请保全人在申请财产保全时,就选择直接要求全面调查被保全人银行账户财产信息,而不提供具体的财产线索。但这也容易引发被保全人财产信息泄露等问题。

  具体性保全裁定则一般依据申请人的申请及其提供的线索而确定保全对象,并会列明财产的名称、种类、位置等具体信息。但法院对该类保全对象多为程序性审查,其关注点主要在具体的财产是否能被控制,而较少关注到保全措施的采取是否会对被保全人的生产经营产生严重影响。

  (四)被保全人的权利救济容易被忽视

  保全程序分为保全审查程序和保全实施程序。基于程序的紧急性出发,一般认定申请保全人向法院申请财产保全措施时,已经同时申请法院实施财产保全措施。审判部门作出财产保全裁定后,将直接移送执行,不再由申请人向执行部门提出申请。若申请保全人、被保全人、利害关系人提起财产保全异议,则需先确定异议对象为保全裁定还是实施行为或者两者皆有,才能进而确定具体审查部门。对异议对象的理解不统一,便会导致在具体审查部门的确定上产生分歧。

  《保全规定》第二十五条规定:“申请保全人、被保全人对保全裁定或者驳回申请裁定不服的,可以自裁定书送达之日起五日内向作出裁定的人民法院申请复议一次。”但复议审查程序能否发挥其应有的价值仍然存疑。因财产保全的复议审查并没有具体明确的程序可供遵循,复议审查可否采用书面形式、复议审查结果能否通过口头方式告知等问题也都不明确,实际操作中法官的自主性较大,也在一定程度上影响了复议审查的效率。

  二、关于完善财产保全制度的建议

  (一)树立财产保全平等保护理念

  从理论上讲,财产保全是确定临时状态的假处分行为,至于有利于判决的执行,或促成诉前、诉中达成和解而使得纠纷被消化不再进入诉讼执行程序,只是财产保全客观造成的结果,而非财产保全的主观目的和功能价值。法院开展财产保全工作,要树立财产保全平等保护理念,兼顾申请保全人和被保全人双方利益。正确对待解决执行难与妥善应用保全制度的关系,注意把握尺度,不应随意将财产保全功能扩大化,最大限度减少财产保全对被保全人生产生活带来的影响,努力实现财产保全制度法律效果与社会效果的统一。

  (二)对财产保全申请进行必要性审查

  笔者认为,财产保全的必要性审查应当从以下两个方面展开:1.当事人双方存在债权债务关系,债权人有金钱请求权存在。2.具有财产保全的必要性,比如被保全人出于恶意转移、毁损其控制下的财产或者与本案有关的财产;争议财产因客观原因易腐烂变质、无法长期保存;存在着难以兑现债权的可能性等。

  对于实践中如何把握这些标准,笔者认为,一方面,法官可以要求申请保全人对自己的申请理由进行释明,并要求其提供相应的证据。若被保全人资信良好,不经保全债权也能得到清偿,或者申请保全人对申请财产享有抵押权,没有保全必要的,可以直接驳回保全申请。另一方面,针对财产保全申请的必要性审查标准不明确的问题,上级机关应统一标准,加大调研论证,完善相关立法以及司法解释,发布典型案例进行指导。

  (三)财产保全措施应更加善意、慎重、灵活

  《保全规定》第十三条规定:“被保全人有多项财产可供保全的,在能够实现保全目的的情况下,人民法院应当选择对其生产经营活动影响较小的财产进行保全。”

  对此,笔者建议,可以从两个方面进行把握。

  一是能“活封”的尽量“活封”,不要“死封”。对被保全人其他财产的查封要优于对其银行账户的冻结,且对其他财产的查封应尽量采取通知有关部门不予办理财产转移的方式,而非直接扣押,以保证被保全人的正常生产经营。在被保全人存在多个银行账户的情况下,应当先行冻结基本账户以外的其他账户;若冻结其他账户仍无法达到保全申请金额而冻结被保全人基本账户的,当被保全人提出解除对其基本账户的冻结申请时,可将基本账户资金提存至置换账户,再解除对基本账户的冻结,既保护申请保全人权益,又减少对被保全人正常生产经营的影响。

  二是规范使用网络执行查控系统。《保全规定》第十条第二款规定:“当事人在诉讼中申请财产保全,确因客观原因不能提供明确的被保全财产信息,但提供了具体财产线索的,人民法院可以依法裁定采取财产保全措施。”第十一条规定:“人民法院依照本规定第十条第二款规定作出保全裁定的,在该裁定执行过程中,申请保全人可以向已经建立网络执行查控系统的执行法院,书面申请通过该系统查询被保全人的财产。”可见,申请保全人提供具体财产线索是人民法院应用网络执行查控系统对被保全人银行账户进行查询的前提,且网络执行查控系统的使用仅限于申请保全人提供的财产线索范围。比如,申请保全人向法院提供了被保全人的开户银行信息,但无法确定其具体的账户信息时,可以申请法院通过网络执行查控系统对被保全人名下具体的银行账户进行确定;但申请保全人直接要求全面调查被保全人银行账户的,应予以驳回。网络执行查控系统显示被保全人有多项财产线索的,应由执行部门组成合议庭研究决定是否对部分财产进行冻结;合议庭决定不采取保全措施的,不向审判部门反馈被保全人的未保全财产信息。

  (四)畅通被保全人救济渠道

  一是充分保障当事人在救济程序中的知情权、参与权。法院在审查财产保全申请时,应当充分告知双方当事人提出复议或者异议的权利。当事人提出复议或者异议请求时,作出财产保全裁定的部门应协同执行部门共同对当事人的请求作出初步审查。若当事人选择的救济途径错误,应及时对其进行引导,告知其正确的救济途径。

  二是规范财产保全救济程序。注重程序保障功能,通过引入复议听证程序,为各方当事人提供陈述意见的机会,增加法院财产保全工作的透明度。建立完善多元分层的案外人异议程序救济制度。《保全规定》第二十七条规定:“案外人对保全裁定或者保全裁定实施过程中的执行行为不服,基于实体权利对被保全财产提出书面异议的,人民法院应当依照民事诉讼法第二百二十七条规定审查处理并作出裁定。”笔者认为,因执行异议之诉耗费时间较长,案外人主张其与申请执行人、被执行人无法律上的权利义务关系且标的物归自己所有时,也可以向作出财产保全裁定的法院申请复议。如复议请求被驳回,则案外人可以要求以有独立请求权的第三人身份参加到财产保全案件诉讼中,避免因案外人在其他有管辖权的法院提起诉讼而引发管辖混乱、程序繁琐等问题。

  (作者单位:浙江省舟山市中级人民法院)

责任编辑:江萍