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司法援助保险制度的实践、法律分析及完善

  司法援助保险是由政府财政出资,以法院为投保人,以涉人身损害赔偿的刑事附带民事案件、部分民事案件的申请执行人为受益人的新型财产保险。创设司法援助保险制度是法院将保险理赔机制引入部分涉民生类案件执行的创新性举措,对被害人及其亲属实行普惠、托底型经济补偿,弥补了国家司法救济体系的不足,保障了胜诉当事人的合法权益。

  一、司法援助保险试点的背景

  2016年的数据显示,被执行人实际无财产可供执行的案件约占全部执行案件的40%。在实践中,和一般的民事裁判相比,刑事附带民事裁判的执行不能问题更为突出,因为后者的被执行人一般是罪犯,他们中的许多人在服刑之前经济状况就不是很好,在服刑期间又失去了收入来源,服刑后还会面临再就业的问题。而且,有些人认为,自己已经服刑,受到了刑罚惩罚,“赔钱”是额外的负担,因此履行赔偿义务的积极性、主动性很低,这就容易造成刑事案件被害人及其亲属得不到经济赔偿的问题,进而影响司法公正和社会正义的实现。

  党的十八届三中全会提出要“健全国家司法救助制度”。2015年,中央政法委、财政部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部等6部门出台《关于建立完善国家司法救助制度的意见(试行)》,明确国家司法救助的对象,强调国家司法救助重点解决符合条件的特定案件当事人生活面临的急迫困难,且对同一案件的同一当事人只进行一次性救助,救助标准以案件管辖地上一年度职工月平均工资为基准。由此可以看出,司法救助是一种辅助性救济措施,救助的对象是经济上陷入困境的当事人,而不是所有的当事人,不具有普惠性。

  2017年5月,最高人民法院指定浙江省宁波市中级人民法院作为司法援助保险试点法院。该院创设了由政府财政出资、以法院名义投保、以涉人身损害赔偿的刑事附带民事案件的申请执行人为受益人的司法援助保险制度,开创性地将保险理赔机制引入部分涉民生案件的执行,救助范围更广、力度更大、程序更简便,探索出一条运用市场化手段参与司法领域社会治理的新路,弥补了我国现行国家救济体系的不足。司法援助保险制度是一种普惠性、托底性的经济补偿制度,和国家司法救助制度并行不悖,共同维护胜诉当事人合法权益,传递着司法的温情。

  二、主要做法和成效

  2016年,国务院同意在宁波市设立国家保险创新综合试验区,为全国保险业服务经济社会发展提供可复制、可推广的经验。正是借助保险创新政策的“东风”,宁波中院主动与宁波市财政局、市金融办、宁波保监局等单位对接,达成共识,在2017年12月与中国人寿财险宁波市分公司签订宁波市司法援助保险合同,这标志着司法援助保险制度在宁波正式落地。在该制度下,投保人是人民法院;保险费全部来源于政府财政支出,并按约定一次性付清;保险人是保险公司;被保险人、受益人是遭受人身伤害并取得胜诉判决的受害人及其近亲属,即凭已生效判决书向人民法院申请执行的申请执行人;投保保险险种是“宁波市司法援助保险”。在保险合同载明的承保区域内,被保险人依据已生效的刑事附带民事案件的判决书(包括调解书)向法院申请执行后,因无法执行或执行不到位,且在保险期间内经法院依法裁定终结本次执行程序的,对于被保险人依据已生效判决书确定的人身损害赔偿金未到位部分,保险人根据保险合同的约定负责赔偿。

  宁波中院曾组建联合课题组对宁波全市法院三年内(2014年至2016年)刑事附带民事执行案件执行情况进行专题调研,摸清了此类案件数量、申请标的金额、到位标的金额、未到位标的金额等基本情况,为合理确定保险费用奠定基础。以调研成果为基础,该院聘请专家进行测算,综合考虑各方因素后确定赔偿限额,并根据未执行到位金额将每案赔偿限额划分为三个档次,即未执行到位金额在人民币20万元(含)以上,每案赔偿限额7.2万元;未执行到位金额在10万元(含)至20万元,每案赔偿限额5.2万元;未执行到位金额在10万元以下,每案赔偿限额2.4万元且不超过实际未执行到位金额。

  引入商业保险模式对财政资金(保险费)进行市场化运作后,利用资金杠杆,可以使得赔偿能力增强数倍。以2018年度财政拨付的343万元保险费为基数,保险公司赔偿金额可放大至1500万元。

  同时,在案件执行过程中,保险人有权介入执行案件的处理过程并了解执行案件的具体信息,被保险人有义务向保险人提供其所能提供的资料和协助。被害人或被害人亲属的保险理赔申请需经执行案件承办人初步审查、法院执行监督处复核、相关负责人批准三道审查程序。具体流程是:执行案件承办人在收到材料后在3个工作日内进行初步审查,并出具理赔申请意见表报法院执行监督处;法院执行监督处收到案件承办人出具的审查意见表后5个工作日内组成合议庭对申请材料进行复核;复核后,执行局局长或执行监督处处长批准同意申请理赔的,指派专人在3个工作日内将理赔申请审批表及其他申请材料一并交保险公司进行理赔。保险公司依据已生效判决书确定的人身损害赔偿金总额,扣减本次执行的已执行到位部分后核定损失,确定理赔资金数额。之后,保险公司将理赔资金直接汇入申请执行人指定银行账户。申请执行人在获得司法援助保险理赔后,仍然可以依法申请国家司法救济金。保险公司在理赔后对被执行人享有追偿权(代位求偿权)。另外,保险公司还为被害人提供了医疗绿色通道、心理治疗、社工帮助等辅助性服务。

  经过为期四年的试点,司法援助保险制度已取得一定成效,具体表现在:适用案件的范围由刑事附带民事执行案件扩展至道路交通事故侵权等涉民生执行案件;克服了试点初期每案赔偿限额划分较为粗糙的缺点,每案赔偿限额确定为未执行到位金额的50%,最高不超过人民币20万元。据统计,2018至2021年,宁波市两级法院已有近500件案件的700多名当事人顺利获赔,理赔金额累计约2400万元。

  司法援助保险系普惠型的经济补偿,由政府财政支付保险费,当事人不需要支付保险费,只要发生司法援助保险合同所约定的保险事故,被保险人及受益人就可以按合同约定得到相应的经济补偿。在经济补偿过程中,引入保险理赔机制,通过市场化的运作,统一了理赔标准,规范了理赔程序,使得整个补偿过程更加公平公正、阳光透明、便捷高效,切实增强了人民群众的司法获得感。2018年5月,浙江省高级人民法院发出《关于在全省法院全面推开司法援助保险有效提升涉民生执行案件保障水平的通知》,在全省法院全面推行司法援助保险综合改革工作。

  三、司法援助保险的法律分析

  司法援助保险的标的是执行不能案件中申请执行人可能得不到实现或不能得到完全实现的胜诉权益——获赔的财产权。申请执行人是否能实现获赔的财产权,关键取决于被执行人的经济状况,这对于申请执行人来说,具有偶然性、意外性、随机性,且被害人遭受犯罪、侵权行为侵害本身具有随机性、概率性。根据数据统计分析,执行不能的风险是大量存在的,但这种风险造成的损失是确定或者可以被测定的,且具有适度性。因此,申请执行人获赔的财产权得不到实现属于风险,且该风险具有明显的可保性。

  按照保险的标的可以将保险分为人身保险和财产保险,司法援助保险显然不属于人身保险,而属于财产保险。财产保险又分为财产损失保险、责任保险、信用保证保险。那么,司法援助保险归属于财产保险中的哪一类呢?

  财产损失保险的标的是自然灾害、意外事件引起的财产损失,而司法援助保险中申请执行人获赔权益无法实现主要是被执行人不具备履行能力所致,并非自然灾害和意外事故所致。且申请执行人的经济损失在司法援助保险合同成立之前就已经存在,对一个已经发生的损失进行承保,有违财产损失保险合同的射幸性。因此,司法援助保险不属于财产损失保险。

  责任保险以被保险人对他人依法应负的民事赔偿责任为保险标的。在司法援助保险中,被保险人是遭受他人人身伤害并取得胜诉判决的受害人及其近亲属,其并不对他人负有民事赔偿责任;相反,实施犯罪行为、侵权行为的人依法对被保险人负有民事赔偿责任。因此,司法援助保险不能被归属于责任保险。

  信用保证保险是以信用风险为保险标的,由保险人(保证人)为信用关系的义务人(被保险人)提供信用担保的保险。当义务人不履行义务导致权利人损失的,由保险人提供经济赔偿。通常将权利人投保义务人信用的保险称为信用保险,将义务人投保自己的信用的保险称为保证保险。在司法援助保险中,可将申请执行人视为权利人,将被执行人视为义务人,两者之间存在信用关系,保险的标的类似于信用风险。但是,由于投保人法院不是两者中的任何一方,故司法援助保险类似于信用保证保险,但不是信用保证保险。

  综上,司法援助保险是一种新型的财产保险、商业保险。

  四、对完善司法援助保险制度的思考

  在司法援助保险综合改革试点过程中,也发现其存在一些问题,主要是保险费的来源问题和道德风险的问题。因保险费来源于地方财政支出,来源单一,保险费的多少便与地方财政状况挂钩,这可能导致类似案件的当事人在不同地方得到的保险理赔金数额有较大差异。保险人对案件执行过程难以监督,是否属于“执行不能”很难被量化,信息不对称容易形成漠视甚至扩大保险事故发生的道德风险。因此,需要从扩大保险费来源、加强对执行案件的有效监督等方面出发,进一步完善司法援助保险制度。

  (作者单位:浙江省宁波市中级人民法院)

责任编辑:任喆