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对执行申请不予受理的法律救济

  对执行申请不予受理,当事人的权利如何救济?目前,法律尚无明确规定,司法实践中亦做法不一。笔者认为,应尽快统一法律救济程序。对执行申请不予受理的裁定赋予当事人复议的权利更符合法律的本意,也能更好地保护执行申请人的合法权利。

  一、问题的提出

  司法实践中,常常会出现当事人的执行申请不符合法律规定而不能进入执行程序的情形,例如有的当事人在其案件执行终结后,又以法院对当事人双方所作的执行笔录为依据再一次向法院申请执行。执行的申请和移送应以发生法律效力的民事判决、裁定、调解书和其他应当由人民法院执行的法律文书为依据,当事人提交的执行笔录并非法律规定的具有强制执行力的法律文书,这类执行申请显然不符合受理条件。但对这类执行申请,是否应接受当事人的申请材料?如果对这类执行申请作出不予受理的裁定,能否上诉或申请复议?目前,法律上尚无明确规定,司法实践中做法不一:有的口头裁定不予受理;有的干脆对执行申请材料不予接受;有的虽然作出了不予受理的书面裁定,却没有赋予当事人救济的权利;有的赋予了当事人上诉权;有的则赋予了当事人复议权。

  二、存在的几种观点

  第一种观点认为,对这类没有法律依据的执行申请,不必接受申请材料,也不必出具裁定书。

  第二种观点认为,应裁定不予受理,但不应给予当事人申请复议或上诉的权利。理由是法律没有明确规定这类裁定具有上诉或申请复议的权利,法官不能擅自赋予当事人上诉或申请复议的权利。《中华人民共和国民事诉讼法》将关于可以上诉的三种裁定的规定(第一百五十七条)编在第二编审判程序的第十二章第一审普通程序第五节的“判决与裁定”中的,说明这只适用于审理案件,不能扩大适用于执行案件。

  第三种观点认为,应裁定不予受理,并给予当事人上诉的权利。根据民诉法第一百二十六条规定,人民法院应当保障当事人依照法律规定享有的起诉权利。不符合起诉条件的,应当在七日内作出裁定书,不予受理;原告对裁定不服的,可以提起上诉。虽然民诉法将关于可以上诉的三种裁定的规定(第一百五十七条)编在第二编审判程序的第十二章第一审普通程序第五节的“判决与裁定”中,但从第一百五十七条第一款所列举的第(八)(九)(十)项可以看出,本条款的适用并未排除执行程序中的裁定。另外,依照《中华人民共和国企业破产法》及相关司法解释,人民法院对破产申请不予受理的,应当作出裁定。破产申请人对不予受理破产申请的裁定不服的,可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。同理,对执行申请裁定不予受理的也应当给予当事人上诉的权利。

  第四种观点认为,对执行申请裁定不予受理的救济途径应当为执行监督。根据《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》规定,对执行申请裁定不予受理确有错误的,应由上级法院以通知、函等执行监督形式要求下级法院纠正或直接纠正,而不需再给予上诉或复议的必要。

  第五种观点认为,应当裁定不予受理,并给予当事人申请复议的权利。

  三、复议是更为可行的救济程序

  在前述的几种观点中,笔者赞成第五种观点。

  1.不接受执行申请材料,也不出具裁定书,违反了立案登记制的相关规定。

  虽然《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》只列举了起诉、自诉两种情形,但《最高人民法院关于执行案件立案、结案若干问题的意见》第二条明确规定,执行案件统一由人民法院立案机构进行审查立案,人民法庭经授权执行自审案件的,可以自行审查立案。可见,执行案件的立案同样应适用《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》。同时,《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第二条规定,对起诉、自诉,人民法院应当一律接收诉状,出具书面凭证并注明收到日期;第八条第二款规定,人民法院在法定期间内不能判定起诉、自诉是否符合法律规定的,应当先行立案。因此,对这类没有法律依据的执行申请也应当参照上述规定,接受申请材料并作出不予受理的裁定。

  2.民诉法规定的不予受理裁定,并不仅指审判裁定,也应包含执行裁定,但不同类型的裁定应给予不同程序的救济方式。

  执行过程中作出裁定是人民法院行使审判权的一部分,是人民法院审判权的必然延伸。民诉法第一百五十七条规定:“裁定适用于下列范围:(一)不予受理;(二)对管辖权有异议的;(三)驳回起诉;(四)保全和先予执行;(五)准许或者不准许撤诉;(六)中止或者终结诉讼;(七)补正判决书中的笔误;(八)中止或者终结执行;(九)撤销或者不予执行仲裁裁决;(十)不予执行公证机关赋予强制执行效力的债权文书;(十一)其他需要裁定解决的事项。对前款第一项至第三项裁定,可以上诉。”第二种观点仅因为民诉法将关于可以上诉的三种裁定的规定(第一百五十七条)编在第二编审判程序的第十二章第一审普通程序第五节的“判决与裁定”中,而认定该规定只适用于审理案件,不能扩大适用于执行案件,即裁定不予受理后,不应给予当事人上诉的权利,显然是站不住脚的。其中提到的“不予受理”,并没有限定为对起诉的不予受理,也可理解为对执行申请的不予受理,且上述规定的第(八)到第(十)项全部属于关于执行事项的裁定规定,第一百五十七条所规定的关于可以上诉的三种裁定的规定,在诉讼、执行程序中均可适用。而不予受理的裁定,应既包括审理案件立案受理时的不予受理,也包括执行案件立案审查时的不予受理情形。有权利就有救济,没有救济就没有权利。按照上述法律规定,对执行申请裁定不予受理,或者立案后发现不符合受理条件裁定驳回申请的,亦应赋予申请执行人法律救济途径。

  接下来的问题则是,应以“上诉”的形式救济,还是以“复议”的形式救济呢?执行程序虽是审判程序的继续,但执行案件毕竟不同于审理案件,有其自身特点。是否受理执行申请是应否进入执行的程序性审查,其有别于对案件进入审理的审查。与之对应,复议是提起的重新审查程序,而上诉是指当事人对尚未发生法律效力的一审判决、裁定或决定不服,提请上一级人民法院重新审判的活动。因此,笔者认为,对执行申请不予受理的裁定不宜赋予上诉权。不能因为企业破产法及相关司法解释规定破产申请人对不予受理破产申请的裁定不服的可以上诉,就类推出当事人对执行申请的不予受理也可提起上诉的结论,因为,此“申请”非彼“申请”,破产申请实际上是“诉”的性质,因此可以上诉,而执行申请并非是针对“诉”的申请,而是程序的审查,所以不应以“上诉”的形式进行权利救济。

  3.认为对执行申请不予受理的救济,应由上级法院以通知、函等执行监督形式要求下级法院纠正或直接纠正,而不需再给予上诉或复议权利的第四种观点,存在概念上的混淆。

  第四种观点的依据为《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》第七十二条的规定,即上级法院发现下级法院在执行中作出的裁定、决定、通知或具体执行行为不当或有错误的,应当及时指令下级法院纠正,并可以通知有关法院暂缓执行。从这一规定中不难看出,上述执行监督,是执行“程序监督”之外的上级法院对下级法院的内部监督。这种监督不能取代当事人的程序监督,就像不能因为有了检察监督,就可以不要上诉、复议等程序监督一样,执行监督和执行复议是两种不同的权利救济程序,可以互补,但不能互替。

  4.第五种观点在司法实践中,个别法院已作了有益探索,其他法律规定亦可资借鉴。

  一是广东省高级人民法院在2017年5月发布的《广东省高级人民法院执行局关于执行程序法律适用若干问题的参考意见》中规定:申请执行人申请执行生效法律文书,人民法院裁定不予受理,或者立案后发现不符合受理条件裁定驳回申请的,申请执行人如果不服,可以自裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。

  二是民诉法第二百三十二条规定,当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的,可以向负责执行的人民法院提出书面异议。理由成立的,裁定撤销或者改正;理由不成立的,裁定驳回。当事人、利害关系人对裁定不服的,可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。

  三是《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》第十二条规定,公民、法人或其他组织对被纳入失信被执行人名单申请纠正的,理由成立的,应当在三个工作日内纠正;理由不成立的,决定驳回。公民、法人或其他组织对驳回决定不服的,可以自决定书送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。

  上述广东高院的意见以及法律和司法解释规定的关于执行程序权利的救济形式均采用了复议形式,而非上诉,可见以复议作为对执行申请不予受理裁定不服的救济程序是可行的。

  其实,早在2015年4月1日中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过的《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》中就已有规定:对不符合法律规定的起诉、自诉和申请,应当依法裁决不予受理或者不予立案,并载明理由。当事人不服的,可以提起上诉或者申请复议。笔者建议,应尽快出台司法解释,明确规定对执行申请裁定不予受理或不予立案的,可以自裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。这样,既有利于保护执行当事人或利害关系人的合法权益,又有利于上级法院对下级法院执行工作的指导和监督。

  (作者单位:湖北省潜江市人民法院)

责任编辑:任喆