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优化终结本次执行程序办理的思考与建议

终结本次执行程序,简称“终本”,是指人民法院穷尽财产调查及相应强制执行措施后,没有发现被执行人有可供执行的财产,或已发现的财产未能控制或不具备处置条件,而采取的一种程序性结案方式。在人民法院人案矛盾持续存在的背景下,通过有效区分执行难与执行不能,充分发挥了该项制度在集中有限的司法资源。当然,在实际执行过程中,该项制度一定程度上还存在少数执行人员责任意识不强、内部管理监督不足、倒查追责机制不全等问题,因此需要加强终本案件的审批与监管程序。

一、存在的问题

根据初步估算,每年进入执行阶段的首次执行案件,以执毕、终结和终本三种方式结案的比例大概是4:2:4。以一个基层法院每年首执收案3000件作为基数,当年新增终本案件在1000件左右。虽然有终本案件的恢复程序,但由于新的执行案件不断进入执行程序,少数承办人便很难抽出更多的精力去对待已终本案件的恢复。同时,有些地方也存在监管压力不够到位,终本库存去化效果不明显的问题。通过查阅执行案件卷宗、召开座谈会等形式进行调研,结合上级法院终本评查通报的情况,笔者认为,终结本次执行程序还存在以下几方面问题。

1.线上查询与现场查核兼顾不周。执行案件立案后,执行法院会通过“总对总”和“点对点”执行查控系统对被执行人财产情况进行查询,并对被执行人报告的财产和申请执行人或其他人举报的财产线索进行查核。在实际操作中,有少数执行案件承办人过度依赖线上查询结果,在“总对总”和“点对点”的查询反馈无财产后,就不太会再去现场走访调查;对被执行人申报的财产的核实工作一定程度上也流于形式,实质性调查核实不到位。

2.不动产处置难而终本。财产处置难是执行实施中不可回避的问题,而不动产的处置更是财产处置中的难点。根据不动产司法拍卖的相关要求,在挂拍之前,原则上要求对拟上拍的不动产予以腾空。对于被执行人,生效判决文书书面的义务会在进入执行阶段后带来实际的“痛感”。面对要求限期搬出赖以安身的住宅与立命的厂房,被执行人的对抗情绪在此阶段达到最高点,一宗不动产的腾退,即使经过前期大量耐心细致的调查与安排,在强制腾退时候,常常仍需要出动执行局大部分力量,辅以相关部门的配合,耗费一整天甚至更长的时间,同时还要面对包括负有腾退义务相关人员的各种阻力。如此,少数承办人会选择劝说申请执行人同意暂不拍卖不动产,或者附会相关不能处置情形,以财产不能处置为由适用终本结案方式。

3.没有告知申请执行人而终本。《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定(试行)》第五条规定,人民法院在终本之前,应当将案件执行情况、采取的财产调查措施、被执行人的财产情况、终结本次执行程序的依据及法律后果等信息告知申请执行人,听取其意见并记录入卷。如果执行阶段调查不够深入、缺乏实地调查材料、财产处置不到位、对申请执行人释法说理不够,会导致部分申请执行人不同意终本。由此,极少数终本案件中,可能存在缺失告知当事人的材料,告知笔录上无申请执行人签字等情况。该种情形的存在,既违反了终本相关规定,也剥夺了申请执行人的知情权,一定程度上催生了涉执行信访案件。

4.终本续管机制不完善。目前,笔者所在省份,在设定考核指标时,多数指标均与首次执行案件相关。执行人员对首次执行案件投以更多的关注,是现实考量。由此,部分执行人员在对终本恢复案件的时间和精力分配上,注意度不高。而对终本案件的关注、监管与评查的不到位,很大程度上会导致对案件终本办理的随意性。

5、执行队伍建设有待加强。相较于审判工作,执行工作很多时候被认为是“粗活”,执行人员配置相对失衡。少数执行人员执行为民的理念不深,对当事人的同理心不够,一定程度存在机械办案、就案办案等情形。同时,由于执行工作繁重,执行案件承办人对专业知识学习投入的精力不足,对执行案件预判、分析和进程的整体把握不够,案件临近执限时便倾向于选择终本。

二、对策建议

终本案件的管理涵盖了前中后三个阶段,即初执案件的办理质量、终本审批的管控程度和终本后续管理的实体化三个方面。对在三个方面有效发力,才能最大程度保障终本案件的质量。

一是数智赋能,完善部门联动机制。以数字化为牵引,依托智慧执行系统和已有相关查控专线,充分挖掘各相关部门现有数据平台的潜力,贯通法院与各相关部门数据平台,将查、控、处各环节在线上联通,实现任务发起与反馈都在线上进行,最大限度降低线下时间成本,用最少的时间完成域内各部门配合事项,提高执行效率。梳理协助执行相关单位,列明各执行协作事项,明确时间节点与任务要求,建立执行联动与信用联合惩戒机制,将联动与惩戒一体纳入综合治理大格局,做到被执行人“一处失信,处处受限”,扫清执行协作障碍,构建全社会参与执行的大环境。

二是一鼓作气,精办初执案件。要精办案件,就要树立挖根溯源式执行理念,将查人与找物做到极致,确保初执案件执结率,有效降低进入终本阶段的案件数量,同时确保每一件进入终本阶段的初执案件都已穷尽措施。要做到“审判卷必看”,以了解案情、确定思路、制定方案,做到对案件的整体把握;“各种财必查”,通过指挥中心、执行联动平台等在线互联各乡镇街道、民政局、房屋征收办等相关单位,调查被执行人财产信息及下落、调取被执行人婚姻情况及离婚协议书、协助查询扣划拆迁利益等,最大限度查控被执行人财产;“被执行人必找”,穷尽举措,做到承办人现场查、乡镇街道网格员实地找、公安全面布控三结合。经查确无财产的,若被执行人是自然人,要向被执行人的父母、配偶或者成年子女了解情况;被执行人是法人,要调查法定代表人和股东、实际控制人等信息,做到挖根溯源。发挥人民法庭紧贴基层的优势,推行人民法庭“审执一体”模式,在立案阶段即介入案件,与审判团队无缝衔接,做到“立保审执”全程打通,发挥在控制执行案件增量、提升自动履行率、执行到位率和降低终本率等方面的正向推动作用。

三是规范流程,严把终本审批关。前述两步工作实质性到位,必将极大减少进入终本阶段案件数量,同时也能有效保障终本案件质量。按照清单式列明的财产查控范围、财产处置时间节点、人员查找、事项监督、终本管理等各环节要求,由团队负责人初审,承办人向执行局长逐案汇报拟终本案件在办理阶段已采取的措施;确需依职权终本的案件,经合议庭合议后,由所在团队负责人初核,执行局长复核,驻院纪检监察组组长提出监察意见,院领导签发,再次倒逼承办人穷尽执行措施,杜绝“带病”终本。

四是完善制度,开展多形式监督。在内部定期开展终本案件的互查、院督察室的随机抽查、执行信访件倒查、对终本当事人电话回访等多种方式的体检。外部可以通过与检察院建立专门的民事执行检察监督机制、邀请人大代表、政协委员民主监督、在中国裁判文书网公开终本案件等方式,发挥外部监督的制约作用。对违规终本、虚假终本案件承办人采取约谈、通报批评、扣发考核奖等方式进行惩戒,对案件办理过程中涉嫌违规违纪问题,及时移送纪检监察部门调查处理,以全方位的监督带动高质量的终本。

五是多头发力,恢复与消解并行。对于进入终本阶段的案件,设立专门的终本续管团队,专门负责终本案件的清理、恢复、线索核实等,确保终本案件的动态管理。定期对终本案件进行总对总和点对点的查控,及时处理查控财产,防止终本案件出现一终了之的情况。每季度对终本案件开展集中清理,适时组织终本案件集中执行行动,将日常清理与专项清理相结合。畅通终本案件出清通道,充分发挥执转破和个人债务集中清理在终本库存去化中的作用,对符合条件的执行案件及时移交破产和个人债务集中清理。对照职业放贷人名录,梳理涉职业放贷人终本案件,重点审查并推动退出。

六是要狠抓落实,全力提高执行队伍素质。执行兼具司法性与行政性,涵盖从程序到实体,从民事到刑事、行政等多维度。做好执行工作,既要有扎实的理论知识,也要有丰富的社会知识和系统性、整体性思维。加强执行工作人员对习近平新时代中国特色社会主义理论、尤其是习近平法治思想的学习,强化执行为民的政治意识、系统性思维和全局观念;定期组织业务理论学习,包括复杂案件讨论、典型案例评析、办案经验分享、执行业务专题培训、执行先进法院当面取经等多形式学习,切实提高执行人员专业水平。优化执行队伍结构,配齐配强责任心强、业务功底深、综合素质高的执行队伍,打造一支执行铁军。

(作者单位:浙江省宁海县人民法院)

责任编辑:史梓敬