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执行繁简分流机制的程序构建

  2021年12月6日,最高人民法院发布《关于进一步完善执行权制约机制 加强执行监督的意见》,其中第7条规定:“健全事务集约、繁简分流的执行权运行机制。”对执行繁简分流提出了明确要求。执行繁简分流是执行体制机制大系统中的重要内容,也是深化执行改革、健全解决执行难长效机制建设的要求,在基本解决执行难路线明确勾勒完成以后,需要在执行领域加强繁简分流机制的改革探索,进一步明确繁简分流的程序设计,推进执行工作体系和能力现代化。

  一、执行工作实行繁简分流的必要性

  一是缓解人案矛盾。近年来,人民法院受理案件数量爆炸式增长,作为法院总体案件数量中的“半壁江山”,执行案件增长速度之快、数量之高,显而易见。且与审判工作不同,受被执行人财产状况的限制,每年都会产生未执行到位的案件,新案任务与历史案件任务双重叠加,人案矛盾愈发突出。为缓解这一问题,繁简分流势在必行。

  二是平衡执行高效化和规范化要求之间的关系。效率要求执行工作要不间断和快速实现生效裁判所确认的权利,规范要求执行工作过程和结果必须合乎法律法规的明确规定。规范就必须进行权力分解和加强节点监控,环节和节点增多,必然影响效率。要在执行效率和规范化要求之间实现平衡,繁简分流势在必行。

  三是实现诉源治理和深化执行改革、健全解决执行难长效机制建设的衔接。当前多数纠纷以非诉方式得到及时就地解决,但诉源治理的理念和工作机制没有完全深入到执行阶段。深化执行改革健全解决执行难长效机制蕴含了诉源治理的应有之义,只是更为注重执行工作的特殊性,在强调诉源矛盾纠纷化解的同时,探索源头解决执行难的路径和措施。二者均要求对案件数量质量、工作流程设置、监督管理职能等内容进行更为细致的梳理、更为精准的研判和设计。若想实现二者的衔接融合,繁简分流是重要的突破口。

  二、执行繁简分流的现状分析

  执行繁简分流主要是执行案件分流和事项分流。由于没有明确的上位法规定,执行案件分流和事项分流在各地均有不同程度的探索,特点表现在以下两个方面:

  一是执行案件分流的探索,缺乏科学统一的“繁简”标准。各地执行案件分流确定繁简标准大多倾向于采取“列举法+排除法”:即列举出小额标的案件、常规性案件作为简单案件,或者通过立案后对所有案件提起财产统查,根据反馈结果类型化处理,以此排除繁杂案件。但这种分类方式存在以下问题:1.直接将标的额较小的金钱债务案件作为简案。标的额大小影响执行的繁简程度,但绝不是繁简分类的标准尺度。如抚养费案件,因涉及激烈的家庭矛盾,即使标的额小,在没有查控到被执行人财产的情况下,如果不反复进行和解工作或不采取强制措施,案件难以执行,因此,将这类案件划入简单案件不妥当。2.依据办案经验列举式列出一部分常规简案类型,以排除繁案,主要有以下几类:足额财产保全案件;足额赔偿的机动车交通事故案件;足额的罚金或退赔案件;车辆、房屋过户类案件;被执行人自动履行案件;简单的行为类执行案件。但这类案件在全部执行案件中所占比例不大,以此划分繁简,难以实现繁简分流的目的和效果。3.立案后进行财产查询,将无财产可供执行或者有财产需要变价的案件移送后端执行组等,以排除繁案。这种方式存在的弊端有:凭经验可以判断繁简的案件也进行统查,浪费司法资源;审查分流时间长,带来转移隐匿财产风险;流转环节多,交接不完善容易引发渎职风险。

  二是执行事项分流的探索,缺乏统一的动作和技术标准。执行事项的分流主要是出于两方面的考虑:一方面是囿于人案矛盾的压力和执行规范化带来的节点要求,需要将执行法官从纷杂的事务性工作中解脱出来,专注于案件办理。另一方面是为降低廉政风险,需要将权力集中的环节分解分离。执行事项中事务性、程序性工作集约和权力集中环节分解分离之间存在着相反的张力,事务性、程序性工作集约是化繁为简,提高工作效率;权力集中环节分解分离是按照法权分权制衡理论,增设权力环节,形成监督制约,这些过程必然以增加必需的人工和牺牲部分效率为代价。事务性、程序性工作集约由于是技术操作性工作的集约,可不必考虑案件因素;但权力集中环节的分解分离可因案件性质特点的不同相去甚远。一些案件在执行权分解分离的同时应当考虑类案集中处置的思路。但是目前各地探索实践中,对于事项分流大多只考虑权力制衡和执行阶段环节的区分,很少关注案件类型的特殊性,导致工作机制流于单一和固化,不能妥善处置一些特殊类案件。

  三、执行繁简分流的标准确定

  根据系统论观点,每一种机制的形成都存在着必然性的逻辑,繁简分流机制也不例外。执行体制机制是系统性集合,执行繁简分流机制是这个大系统中的一个组成部分,在其中处于“筛选、过滤、提速”位置,它影响着系统的动力和速度。而繁简分流本身又是一个独立的小系统,它由案件、事项、管理等小子系统构成,这些小子系统之间也是有重点有次要,有质变有量变。这里有一个关键问题是案件、事项、管理这些小子系统是以什么为纽带组合而成为一个相互发生作用的系统?

  与国外“矩阵式”和“分散型”的程序构造不同,我国执行程序从立案到结案是按照时间步骤的多个环节纵向排列而成的,会用到网络查控、评估拍卖等各种措施,但并非所有案件都会用到所有措施。而在这个过程中,能够体现难易和繁简的实际上正是执行措施,采取的执行措施少即为简,反之即为繁。因此,执行中的“简”指向的应是执行措施简单,而非事实简单或法律关系简单。执行繁简分流中案件、事项、管理这些小子系统分别进行分流的标准也同样指向执行措施,如案件分流模式、执行事务性事项和权力集中环节的分解事项都是根据执行措施的种类和程度来进行分流的。因此,执行繁简分流体系中能够集合各种因素形成相互交织整体的关键因素就是执行措施,通过执行措施这一关键点形成了执行繁简分流“事”、“案”结合的系统性标准。

  四、执行繁简分流的程序设计

  执行繁简分流改革应当从执行立案到结案整个流程的大局出发,对执行案件、执行事项以及管理事项进行综合性、系统性的程序设计。

  一是“过滤式立案+初步财产筛查前置”。立案阶段这一环节能否实现繁简案件的有效识别和分类,决定着执行繁简分流机制的成败。繁简分流下的执行立案应当是一种“过滤式”立案:1.以经验判断常规类型案件,按照平均分案模式直接分配到执行团队;2.将执行立案后的初步财产筛查程序前置到立案阶段,统一提起案件初步财产查询,根据反馈结果,将足额执行到位案件、无财产可供执行案件平均分配到执行团队,将财产需要变价处置的案件分配到专业执行团队;3.对于新类型串案、传统执行难以突破的案件(房屋腾退案件)等,统一分配到专业执行团队。

  二是“类型化集约归集+有限的分段式权力制衡”。1.无论是繁杂的执行案件还是简单的执行案件,从案件角度本身说,相同被执行人的串案或者类型化的案件,如腾房类案件、公司类、金融类案件等,具有高度的聚合性,对于这些案件应当进行类型化归集处理,由过去单兵分散作战模式转变为集中兵团作战模式,交由专业团队办理,有助于案件统一调度、执行措施的统一采取、执行案款的统一分配和发放以及维稳矛盾的统一处理。将文书制作发送、统一提起财产统查等事务性、程序性工作进行集约,交由专业辅助团队办理,变零碎作业为集中批量作业,提升工作效率。2.有限的分段式权力制衡主要是对关键环节进行分权分解,实现监督制约,避免分权过度影响效率。执行实施的最终目的是要兑现生效裁判的胜诉权益,权益指向金钱或财产,因此,对与金钱或者财产最为接近的环节,也就是执行财产处置和执行案款收发环节,应进行分权制约,相关事项可分别交由案件承办团队以外的法官指导辅助团队予以办理,这样既对权力集中的环节进行了有效分解,又能兼顾执行程序效率。

  三是繁简分流的几个配套问题。1.执行组织结构。实行执行案件源头分流、“集约+有限分段”,优化执行组织构架必不可少。按照执行司法改革的规划设计,执行局不设庭,下设指挥中心和执行团队,指挥中心作为核心枢纽,负责分流调度、程序衔接以及考核。执行团队分为执行实施团队和执行裁决团队,分别负责执行实施案件和执行审查案件。执行实施团队分为普通执行团队和专业化执行团队。考虑到工作量考核因素,普通执行团队和专业化执行团队同样受理常规执行案件,普通执行团队可以同时成为某一类案件的专业化团队,串案以及类型化案件由专业化执行团队统一承办,这样有利于平衡各执行团队的办案工作量。执行立案后的财产初次筛查、执行财产变现、执行案款发还的具体事项可以由法官助理、司法辅助执行人员组成的专业化辅助团队办理,但是法律、司法解释规定必须由法官办理的事项除外。2.程序衔接和流程监管。分流、集约、有限分段涉及执行流程的集中、切换和整合,这无疑会增加程序衔接环节,因此,应细化衔接标准的确定、时间限定以及交接手续等。其中的难点是时间节点的把控,应当按照法律、司法解释关于执行流程节点规定进行设定,充分运用信息化手段进行可视化管理。流程监管应为动态的“过程性评估”,区分简案繁案的多样化动态考核,以综合性立体考核体系防止程序异化的风险。

  (作者单位:北京市平谷区人民法院)

责任编辑:任喆