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优化执行权配置 “三车道”精准分流

  执行程序繁简分流是建立在分段集约执行基础上对执行权更加科学的划分。2019年6月,最高人民法院发布《关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见——人民法院执行工作(2019-2023)》(以下简称《五五改革纲要》)指出:要健全繁简分流、事务集约的执行权运行机制,实现“简案快执,难案精执”,正式将“繁简分流”这一概念引入执行程序,弥补了横向分段的效率损失和纵向集约的分权瑕疵,建立了以执行法官为主体的执行权深化内分机制。

  一、繁简分流的理论基础——分段集约执行

2011年,最高人民法院发布的《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》中规定:“人民法院可以将执行实施程序分为财产查控、财产处置、款物发放等不同阶段并明确时限要求,由不同的执行人员集中办理,互相监督,分权制衡,提高执行工作质量和效率。”第一次明确提出分段集约执行机制是执行实施改革的大方向。分段集约执行是基于经济学分工增益理论,亚当·斯密在《国民财富的性质和原因的研究》里论述到:分工能大幅提高生产率,增进劳动者的熟练程度,节省了由一种工作转移到另一种工作之间的时间损失。分段集约执行其本质是对执行权的细分,通过“合并同类项”将同类执行事务归结于同一人(组)来处理,从而达到各项事务之间产生1+1>2的执行效果。因此,各地法院纷纷将执行实施权进行二次分权,具体分为执行命令权和实施事务权,并依据执行案件的同质性和可分性在执行局内部分解为执行启动、财产查控、案件分流、评估拍卖、执行款物发放、恢复执行、异议审查、涉执信访等各个环节。

  二、繁简分流的现实基础——“案多人少”的执行现状

但在实施过程中,这种分权制衡、分段执行产生的弊端越来越明显,简单的横向划分已经不能适应“案多人少”的执行现状。由于每一件执行案件都处于动态变化之中,使得分段难以界定而沦为形式。分段集约执行将执行内容划分为多个环节,虽然能够有效厘清执行权的性质,防止权力过于集中产生寻租,但同时也产生因执行权配置不够明确和合理的矛盾,容易出现各个环节的执行法官互相推诿的现象,导致当事人无法及时获取全案的执行情况。案件流转过程中产生的交换成本有违“独立而有制约,分离但不分割”的配置原则,很多法院甚至出现平均结案用时不降反升的情况,大大违背了提高执行效率的制度设计初衷。《五五改革纲要》提出,要健全繁简分流、事务集约的执行权运行机制,实现“简案快执,难案精执”。以分权为前提,以集约为中心。改革的重心已由单纯的分段集约执行推进至繁简分流的执行权优化配置的改革探索。一方面是建立在分段基础上的横向分权。细化各项权利内容,建立以信息化为抓手的执行指挥中心,剥离执行处置权,单独设立资产处置部门专门负责有资产可供处置的案件。另一方面是建立在集约基础上的纵向分工,严格区分判断性工作和事务性工作,建立以法官为中心的团队办案模式。法官对于案件“主办不包办”,将事务性工作适度外包以达到专业化的目的

三、繁简分流的模式探析——“三车道”精准分流

2019年1月,金牛法院以《五五改革纲要》为指导,以“简案快执,难案精执”为核心,开始探索执行案件“快执”“简易”“普通”三车道繁简分流模式,在试行的第一年就取得阶段性突出成果。2019年1至12月,全院首执案件未结率7.09%,同比下降7.82%;结案平均用时91.2天,执行完毕平均用时70.89天,同比缩短48天与24天;法定期限内结案率91.64%,同比增长15.13个百分点。该院主要做法是:

一是做实繁简分流基础,依托执行指挥中心强化财产查控。以全国统一的执行查控系统为主,由执行指挥中心查控组对被执行人的不动产、车辆、银行账户、网络资金、金融理财产品、股权投资、公积金以及婚姻登记状况等进行查控,第一时间通过线上对银行账户、网络资金以及股票等进行网上冻结。同时,充分利用事项委托实现对财产的及时有效查控。2019年委托外地法院办理执行事项共计6469件。

  二是做细繁简分流标准,精准建立“三车道”执行分流模式。以“简案快执、繁案精执”为基础,设立快执、简易、普通三大执行团队,并根据执行案件数量、繁简比例与事务分段责任实现案件科学分流:第一,精准实现“三车道”分流。按照案件的案由、执行标的金额、财产查控状况、当事人配合度以及关联案件信息等情况作为判断标准,将案件进行模式化分类,具体分为“已控制足额财产可以执行完毕”“当事人配合情况较好有和解可能”“控制部分财产但无处置条件需要终结本次执行程序”“有财产可供执行需要进入处置程序”等四大案件类型,并以此作为繁案简案的分流标准;第二,案件分流后,“一车道”快执团队“速办案”。快执团队设员额法官2名,主要负责分流案件并办理已足额控制财产(包括保全阶段)可以执行完毕的案件。2019年快执团队结案共计3463件。由于快执团队的设立,大大提高了案件的执行完毕率,2019年,金牛法院执行完毕案件共3063件,法定期限内结案数(执行完毕)2876件,同比增长17.6%和25.9%;第三,“二车道”简易团队“细办案”。简易团队设员额法官6名,主要办理当事人配合情况较好有和解可能以及控制部分财产但无处置条件需要终结本次执行程序的案件。该类案件案情相对复杂,需要反复与当事人进行沟通查找更多财产线索。由于简易团队的设立,在终本案件数量大幅提高的情况下,办案效率也得到提高。2019年,金牛法院终本案件5374件,同比增长55.4%,终本合格率100%;第四,“三车道”普通团队“精办案”。普通团队设员额法官6名,主要办理有财产可供执行需要进入处置程序的案件。该类案件因涉及被处置财产的调查、评估、拍卖、腾退等执行工作,易牵扯多方利益主体,产生执行异议的概率较高。在办理过程中需要做好事务的分段管控,细化财产评估、议价询价、司法拍卖、案款管理发放等节点工作。

  三是加强繁简分流配套,科学构建团队分权分段集约执行。第一,做优“三车道”团队配备。其中,快执团队配置员额法官1名+法官助理2名+书记员3名,简易团队和普通团队配置员额法官1名+法官助理1名+书记员2名,全面推行以法官为主导的“团队办案模式”;第二,做严“审执分离”。将执行异议案件从审判监督庭剥离,在执行局内部单列办理审查类案的执裁团队,由1名员额法官和2名法官助理负责案件的审查与裁决。2019年设立执裁团队后共收案531件,并且全部办理完毕。案件数量同比增长83.1%,结案率同比增长26.1个百分点;第三,做细“执辅分离”。按照执行事务性工作进行分段集约办理,将执行程序中的财产查控、文书制作送达、终本案件管理、涉执信访等事务性较强工作,统一交由专门团队进行集约化处理。同时,建立辅助事务分流机制,将财产查控、网拍辅助、调查取证、送达等执行工作中的辅助性事务以适度外包形式进行集约管理。

  (作者单位:四川省成都市金牛区人民法院执行局)

责任编辑:任喆

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