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从“形式申报”到“实质申报”的转变
——江苏徐州经开区法院深度运用财产申报制度的创新实践

切实解决“执行难”的关键问题之一,在于建立有效的查明被执行人财产的法律制度。作为查明被执行人财产最便捷、最有效的途径,被执行人财产申报制度既是执行强制力发生效力的开端,又是执行强制力有效存在的保障。充分而深度的适用财产申报制度,可以有效查明被执行人实际财产状况,方便执行法院有的放矢的进行深度审查,从而减轻申请执行人提供财产线索的负担,增强被执行人履行义务的责任感及紧迫感,全面提升执行工作效率。

一、财产申报制度架构分析

我国现行法律、法规关于被执行人财产申报制度主要体现在《中国人民共和国民事诉讼法》第二百四十一条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法 >执行程序若干问题的解释》第三十一条~三十五条。主要内容包括:(1)债务人不履行法律文书确定的债务,经债权人向法院申请强制执行后仍不按执行通知的要求履行的,即应当向法院如实报告其财产状况;(2)被执行人应当如实报告当前的以及收到执行通知书之日前一年的财产情况,包括有多少动产、不动产、现金、存款、股权、无形资产、银行账号、不动产所在地、动产存放地、所享有的对第三人的债权,一年期间内所进行的财产变动情况,提交必要的与财产有关的文件或者权利凭证等;(3)拒绝报告或者虚假报告的法律责任是人民法院可以根据情节轻重对被执行人或者其法定代理人、有关单位的主要负责人或者直接责任人予以罚款、拘留。2017年最高人民法院发布的《关于民事执行中财产调查若干问题的规定》再次明确被执行人财产申报制度与法院依职权调查、申请执行人提供线索同为财产调查的重要途径,并对被执行人申报财产的时间、范围、补充申报的条件、拒不申报及虚假申报的法律后果做了详细的规定,总体来说,制度架构层面上,该制度已趋于完备。

二、经开区法院财产申报制度运行情况

1、财产申报深度运用机制初步建立

经开区法院在完成“规定动作”基础上,积极创新,推动财产申报制度的深度运用,发挥财产申报制度的实质作用。扩大财产申报义务人范围、细化财产申报内容、明确财产申报期限、强化对拒绝申报及虚假申报的制裁措施、并尝试增设主动申报激励机制。

2、财产申报深度运用效果初现

2018年至2019年上半年,经开区法院共办理执行实施案件2832件,向被执行人发送财产报告令5000余份,被执行人主动填写并寄回财产报告表126份。约谈及拘传到院被执行人1200余人,填写财产报告表1000余份,因拒绝申报及申报不实拘留被执行人21人,拟移送追究拒执罪2人,168件案件通过财产申报发现有可供执行财产顺利执结,取得了较好的执行效果。

三、财产申报制度运用的困境及原因分析

实践中,目前被执行人财产申报制度未能达到深度而广泛运用,应有的功能未能充分发挥,“制度红利”未能完全体现。主要体现在:1、被执行人主动申报的比例低。只有极少数被执行人主动将执行法院送达的财产报告表寄回,绝大多数的被执行人是在被约谈或拘传的情况下才进行财产申报;2、被执行人申报不实的比例高。申报不实主要体现在选择性申报和虚增债务,被执行人多选择申报价值较小财务或者不易实现、不宜强制执行的财产,有的被执行人故意虚增债务,造成执行不能的假象;3、申报内容流于形式。实践中,财产申报多流于形式,被执行人填写财产报告表简单、随意,执行人员疏于审查,单纯地认为是一种入卷材料。

究其原因是复杂和多方面的:

1、惩戒措施适用不到位。执行法院极少对拖延申报和申报不实被执行人采取罚款、拘留等惩戒措施,相当部分的被执行人去向不明、查找困难,执行难度很大,罚款、拘留等决定无法适用。

2、认识不足有偏差。执行人员认为让被执行人主动申报财产劳而无功,不如依职权查控财产简单高效,对被执行人财产申报内容缺少有效审查。申请执行人认为单纯申报财产不足以直接使自身债权得以受偿,对该制度心存质疑。被执行人因无主动申报激励机制,违法成本较低,对该制度抵制情绪较大。

3、客观上缺少适用空间。随着执行查控系统日益完善,对被执行人财产的调查达到了史无前例的广度和深度,被执行人财产申报的对象局限于债权、股权、知识产权、投资权益、委托他人管理或登记在他人名下财产等难以通过查控系统发现的财产。

4、制度的孤立性。这是该制度难以发挥功效的根本原因,现行法律在界定被执行人财产申报制度时仅考虑了查明被执行人财产以便执行的功能,忽略了在被执行人本就倾向于逃避债务履行时,不会进行真实的财产申报的事实,该制度缺少全面性。

四、 财产申报制度深度运用的理论探索

1、从形式申报到实质申报的转变。深度运用财产申报制度需要在理念上进行转变和更新,充分认识到该制度能完善被执行人财产发现机制,丰富执行手段的功能。在执行实践中建立起行之有效的运行机制、配套机制并用足用好,真正改变该制度目前虚置状态。

2、从有限申报到无限申报的转变。财产申报的范围、程度、期限深度延伸,格式化的财产报告表内容要更加细化,并区分自然人和法人的不同;程度上不仅要报明财产名称,还要提交相关的文书证明材料;期限上不以一年为限,推行动态多轮申报,并要求被执行人发生重大财产变动时,不定期申报。

3、从申报主体单一到多元的转变。财产申报主体不应限定于被执行人,扩大到对被执行人财产情况了解的相关人员。当被执行人是无民事行为能力人或限制行为能力人时,将其法定代理人作为申报主体;当被执行人失踪时,其财产管理人为申报主体;当被执行人死亡时,其继承人、遗产管理人、遗嘱执行人或特别代理人作为申报主体;当被执行人为法人或非法人组织时,其法定代表人、主要负责人为申报主体。

4、从被执行人被动申报到主动申报的转变。加强对外宣传,通过在媒体公布拒不申报、虚假申报典型案例,公开不履行申报义务被执行人名单等方式,努力营造主动申报、主动履行的社会风气。增设主动申报激励机制,强制执行与柔性执法相结合,对主动申报且有客观原因无法及时履行法律义务的被执行人,给予适当的履行缓冲期,引导被执行人主动申报。

5、拒绝申报、虚假申报惩戒措施无限化。财产申报制度的关键在于后续的制裁和惩罚,形成执行威慑保障机制,将违反财产申报制度作为限制高消费、纳入失信被执行人名单情形。加大罚款、拘留处罚力度,强化拒执罪的适用,特别是普遍存在的拒绝申报、虚假申报行为,坚持作为追究被执行人拒执罪法定情形,真正落实财产申报制度的功效。

6、财产申报制度衔接机制无限化。加强财产申报制度与其他执行机制的深入衔接,特别是“执行指挥中心实体化运行”、“一次有效执行”、“智慧化集中执行”等执行机制。对于被执行人申报的财产线索,由执行指挥中心通过执行查控系统进行审查,发现虚假申报情况,迅速处罚;小额速执团队更要充分运用财产报告令,快速发现财产,推动案件速执速结;集中执行活动要以被执行人申报财产线索为引导,精准发力,谋求案件快速突破。

五、财产申报制度深度运用的实践探索

1、推动财产申报工作提档升级

经开区法院结合自身工作实际,按照徐州中院《关于开展严厉打击被执行人拒不申报财产和财产申报不实专项行动的通知》要求,制定《被执行人财产申报实施细则》。完善财产报告令的内容,依法载明初次申报、补充申报、定期申报的条件和时间要求,充分告知被执行人申报财产的各项义务。规范报告财产的内容,增加列举性的说明内容,第三人占有的不动产或登记在第三人名下的房产、车辆等特殊动产、他人代持的股权、配偶的银行存款等,均要如实报告。增加报告人的承诺条款,强化被执行人的诚信意识,提升财产报告制度的认同感。

2、构建全方位、多层次、立体化财产申报核查体系

充分用好网络查控系统。将保险产品等各种理财产品纳入查控范围,着力提高系统的智能化水平,实现批量勾选、自动查询、全天候查询、智能筛选等功能,充分筛选和挖掘出满足执行案件所需的信息和数据形成完备、结构简明、方便适用的查询财产反馈清单和财产线索图,便于执行法官快速审查被执行人申报财产的真伪。

加大传统调查力度。持续推动执行工作协作联动机制化,将协助执行工作纳入基层社会治安综合治理网格化管理的内容,整合多方面资源,建立基层综治网格员协助送达、查找当事人、协查财产线索、督促执行等工作机制。强化对搜查手段的运用,对于拒不申报或涉嫌隐匿转移财产规避执行的,立即对被执行人的住所或公司的财务室、会计室、库房进行搜查。赋予律师对被执行人财产的调查权,适当扩大调查令的适用范围,简化律师申请调查令的程序,增强律师参与执行案件调查的积极性。

3、加大对违反财产申报制度的惩戒力度,提高当事人违法成本

强化拒执罪的适用。特别是普遍存在的拒绝申报、虚假申报行为,要加大惩处力度。经法院查实,被执行人有履行能力而拒不履行的,将财产报告令的有效送达和不申报事实相结合,作为追究拒执罪的有利证据。公、检、法三机关要加强协调和配合,对拒绝申报、虚假申报行为等拒执情形的认定加强沟通、汇聚共识,畅通公诉渠道。

加大对拘留、罚款的适用力度。被执行人因违反财产申报义务受到拘留、罚款后,法院可重新再课以申报期限,责令其申报,如被执行人仍不申报或虚假申报,则构成新的违法事实,予以再次处罚,避免实践中一旦拘留期满释放,被执行人的财产仍无法执行到位的,客观上造成被执行人藐视法律和法院权威现象的出现。

强化纳入失信名单的制裁措施。对违反财产申报制度的被执行人应在发现之日起三日内将其纳入失信被执行人名单并及时将信息推送至社会征信系统。拓展公布失信的平台,加大对违反财产申报制度的失信被执行人的曝光力度,依托微信公众号等自媒体,在被执行人居住的社区、大型超市、公交车视频系统、乡村集市等区域张贴被执行人失信信息,切实增强人民群众对如实申报财产的法律意识,促进社会诚信体系建设。

(作者单位:江苏省徐州经济开发区人民法院

责任编辑:孙欣

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