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规范事项委托 提升执行效率
——重庆九龙坡法院关于执行事项委托的调研报告

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图一:2018年至2019年九龙坡法院委托执行事项退回原因分布情况

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图二:2018年至2019年九龙坡法院委托执行事项分布情况

核心提示:《人民法院第五个五年改革纲要(2019—2023)》指出,要完善协同执行、委托执行机制。《人民法院执行工作纲要(2019—2023)》要求,强化全国执行一盘棋的理念,健全以执行事项委托为主的全国统一协作执行工作机制。被执行人在异地有财产的,执行法院可通过执行事项委托系统将具体事项委托异地法院予以执行。执行事项委托既利于节约人力物力、提高执行效率,又利于加强执行工作中的廉政建设。当前,执行事项委托存在规定过于原则、退回率高等问题,执行事项委托制度需要进一步完善。为此,重庆市九龙坡区人民法院成立课题组对2018年至2019年该院委托的执行事项进行了专项调研。

  一、基本情况

2018年至2019年,九龙坡法院通过执行事项委托系统委托异地法院办理完成的委托事项共计4445件,办结4124件,办结率为92.78%;退回321件,退回率为7.22%。基本情况如下:

1.委托执行事项数量及办结率呈递增态势,退回率呈递减态势。2018年,该院办理完成委托事项2055件,办结1870件,办结率为91.00%;退回185件,退回率为9.00%。2019年,办理完成委托事项2390件,办结2254件,办结率为94.31%;退回136件,退回率为5.69%。与2018年相比,2019年办理完成委托执行数量增长了16.30%,办结率提高了3.31个百分点,退回率下降了3.31个百分点。

  2.市内委托执行事项数量及办结率均高于市外委托,退回率低于市外委托。该院委托重庆市范围内主城区外的区县法院办理2981件,办结2814件,办结率为94.40%;退回167件,退回率为5.60%。委托其他省、自治区、直辖市法院办理1464件,办结1310件,办结率为89.48%;退回154件,退回率为10.52%。

  3.不属于委托事项范围是主要退回原因。从321件委托事项退回原因分布情况看,不属于委托事项范围共计134件,占比41.74%;非受托法院管辖范围共计90件,占比28.04%;文书不规范、材料不齐全共计74件,占比23.05%;重复委托23件,占比7.17%(见图一)。可见,因不属于委托事项范围而退回的委托事项占比最高。

  4.不动产及需登记动产类委托执行事项占比最高。从委托办理的执行事项分布情况看,存款理财产品类事项共计607件,占比13.66%;股权及其他投资权益类事项共计70件,占比1.57%;不动产及需登记动产类事项共计3042件,占比68.44%;送达法律文书共计30件,占比0.67%;委托调查财产类事项共计696件,占比15.66%(见图二)。显然,不动产及需登记动产类事项为是主要的委托执行事项。

  二、成因分析

1.受托法院对执行事项委托的认识存在差异。一是受托管辖法院的不确定。民事诉讼法第二百二十九条规定,被执行人或者被执行的财产在外地的,可以委托当地人民法院代为执行。但在实务中,受托法院对管辖选择存在不同认识。有的案件中委托法院将执行事项委托给被执行人财产所在地法院后,受托法院认为虽然被执行人的财产在其辖区范围内,但被执行人的户籍地并非在其辖区范围,并以应委托被执行人户籍地法院执行为由将执行事项退回。后委托法院向被执行人户籍地法院委托执行,但受托法院认为被执行人的财产并非在其辖区内,又将事项退回。委托法院只能再将事项委托财产所在地法院执行。如此反复,委托事项才得以办理完成。此外,部分地区将涉及房产查封、续封、解封及过户集中于一个机构办理,委托法院将事项委托房产所在地法院后,受托法院认为应将与该房产相关的查封等事项委托给该办理机构所在地法院执行,而非房产所在地法院,并将事项退回。二是委托执行事项范围的不明确。对委托执行事项的范围存在两种认识,一种是委托的事项限于委托系统中列明的事项类型;另一种是依《关于严格规范执行事项委托工作的管理办法(试行)》第二条,调查内容应当为总对总查控系统尚不支持的财产类型及范围,则委托执行事项的范围不应限于委托系统中列明的事项类型,如可以对被执行人的到期债权、工资、车辆外的其他动产等财产予以调查。因认识不同,受托法院对具体事项的处理方式也不一致。

  2.被执行财产信息不准确、不完整。如总对总系统显示被执行人在异地有房产,委托法院委托不动产登记机关所在地法院办理查封时却发现该房产已办理过户或房产权利人虽姓名相同但身份号码不同。又如,在其他省、自治区、直辖市的车辆,总对总系统未显示具体的车辆登记机关。在此情况下,委托法院通常委托当地任意一个基层法院办理,若车辆登记机关未在其辖区内,则受托法院会将事项退回并告知车辆登记机关所在地,委托法院再将事项委托车辆登记机关所在地法院。或者有些委托法院直接将事项委托给当地中级法院,但根据《关于严格规范执行事项委托工作的管理办法(试行)》第五条,该中级法院往往会将事项退回。

  3.委托执行系统中委托事项有限。因不属于委托事项范围而被退回的事项包括传统调查、执行第三人到期债权、提取工资等。其中,因传统调查而被退回的,占三分之二以上。部分终结本次执行程序结案的案件需对被执行人住所地或者可能隐匿、转移财产所在地进行调查,但被执行人又在外地,法院通过委托系统予以办理,但受托法院认为传统调查不属于委托事项范围而退回,此问题已成为阻遏执行事项委托功能发挥的一大症结所在。

  4.执行人员工作不够规范。一是因委托执行人员工作疏忽造成委托材料不规范、不齐全而被退回。如缺乏执行裁定书、委托执行函、执行工作证等;委托文书格式不正确,无法打开;委托文书有误,如案号、当事人信息、受托法院名称、协助执行单位名称有误等。二是有的委托执行人员明知委托事项不符合委托条件,但为了防止当事人上访或“甩包袱”仍委托执行而被退回,如委托强制搬迁。三是有的受托执行人员不重视委托事项的执行,办理委托事项积极性不高,存在找理由退回的现象。有的受托执行人员超期办理委托事项,存在系统上点击办结,但实际未办结的情况。

  5.委托法院与受托法院沟通不足。相比于市内委托,因不同地区对执行的具体要求不一致,沟通在市外委托中无疑更加重要。调研样本中,重庆市外委托执行事项的数量明显少于市内委托,但退回率却高于市内委托,委托法院与受托法院之间沟通不足是重要因素。如委托法院没有留存有效联系方式,致受托法院无法及时与委托法院沟通;受托法院发现委托的材料不规范后,未及时告知委托法院补充材料,而直接将事项退回委托法院;受托法院在完成委托事项办理后,未及时将办理情况及送达回证反馈委托法院,导致委托法院不知晓办理结果。

  6.监管机制及奖惩机制存在运行问题。委托法院可通过执行事项委托系统对已办理的事项予以评价,若对受托法院的办理不满意可进行投诉并说明投诉原因,受托法院需对投诉予以处理。在4445件委托执行事项中,该院共向异地法院投诉6起,投诉率为0.13%,均得到了受托法院的回复,但存在投诉回复后委托事项仍未得到办理的情况。可见,个别上级法院存在监管不力的情况,没有及时督办委托事项的执行,执行事项委托的奖惩机制难以执行到位。

  三、对策建议

1.完善执行事项委托的相关规范。根据已有的法律法规并结合执行实践,可出台更加具体细化的司法解释,以增强执行事项委托的可操作性。可规定原则上由被执行人财产所在地法院负责委托执行事项的办理,以防止相互推诿;在现有执行事项委托系统列明的事项类型基础上,适当扩大执行事项范围,以适应执行工作的实际需求。

  2.继续推进执行信息化建设。充分运用大数据、区块链、云计算等先进技术,加强法院与其他部门以及金融机构、企业之间的信息共享,增强总对总系统的功能,以实现对被执行人财产的网络化、自动化查控,如扩大可查控金融机构的范围并强化控制功能,尤其是网上扣划功能。同时确保信息的准确与完整,如被执行人的房产、车辆已过户他人,系统能及时更新数据并显示具体的登记机关,避免不必要的委托。

  3.提升执行人员的业务素质。一是要正视执行事项委托工作,不因委托的执行事项非属本院而区别对待。二是开展执行人员的业务教育。系统学习与执行事项委托相关的法律法规并定期开展专业培训,并由专业团队负责办理委托的执行事项。尤其注重委托材料的规范完整,发现委托材料有问题的,应及时予以补充,避免因材料问题而退回。

  4.注重委托法院与受托法院间的沟通。在委托前,委托法院需核实清楚被执行人的财产状况。若符合委托条件,应准备好规范完整的委托材料,并留存有效的联系方式,将委托事项提交到系统。受托法院应及时签收委托事项,并查看是否属于管辖范围、材料是否规范等,若有问题需及时与委托法院沟通。符合退回条件的,与委托法院沟通后予以退回。在事项办结后,应将结果及时反馈委托法院。此外,应对委托事项的办理时间予以合理估算,如需紧急办理的,委托法院应及时与受托法院联系,委托办结期限要避开重要节假日。

  5.加大对执行事项委托的监管及奖惩力度。强化高级法院对执行事项委托的统一管理和协调,加强中级法院对基层法院执行事项办理中出现的具体问题的督办,重视基层法院间的相互监督。与此同时,可将执行事项委托纳入执行考核体系中,根据办理的执行事项工作量及办结率、退回率、投诉率等指标予以相应奖励与惩罚。

  (课题组成员:冉飞 薛磊)

责任编辑:任喆

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